Il contributo di Euricse alla consultazione del Governo sulla riforma del terzo settore

Euricse - Istituto europeo di ricerca sull’impresa cooperativa e sociale – è una fondazione che promuove attività di ricerca, formazione ed accompagnamento a favore delle imprese sociali e cooperative nei diversi settori di attività e nelle loro declinazioni giuridico organizzative. L’Istituto nasce dalla trasformazione di una precedente esperienza – Issan – che aveva svolto nel corso di oltre un decennio una significativa attività di ricerca - intervento nel campo dell’imprenditoria sociale e del terzo settore a livello nazionale.

A fronte dell’esperienza accumulata nel corso del tempo, Euricse valuta positivamente le linee guida del Governo per la riforma del terzo settore. La proposta riformatrice, infatti, propone un quadro di unitarietà del settore che fino ad oggi era assente sul piano normativo. La definizione di elementi identitari comuni rappresenta, infatti, un requisito sostanziale per poi riconoscere e regolare gli elementi di differenziazione interna, contribuendo così a liberare un potenziale di sviluppo che è legato alla valorizzazione di diverse componenti. Da questo punto di vista l’elemento principale di segmentazione che potrebbe rappresentare il faro della riforma normativa è quello non tanto delle forme giuridiche, ma delle funzioni svolte dai diversi soggetti di terzo settore. Advocacy e tutela dei diritti, produzione di beni e di servizi di interesse collettivo, erogazione e redistribuzione di risorse rappresentano infatti tre funzioni relativamente distinte che certamente possono essere riferite a specifiche forme giuridiche o a determinati settori di intervento, ma che presentano elementi di peculiarità anche per quanto riguarda le forme organizzative e di governance e il sistema dei rapporti con le altre istituzioni, in particolare quelle pubbliche.
___________

Per “separare il grano dal loglio” è quindi necessario valutare attentamente la coerenza tra quanto previsto dalle leggi speciali promulgate a partire dal 1991 (legge sul volontariato, sull’associazionismo sociale, sulla cooperazione sociale, sull’impresa sociale) e il nuovo assetto che si intende dare al settore. E’ infatti evidente che queste leggi sono state pensate indipendentemente una dall’altra, si sono proposte diversi obiettivi e sono state ispirate a valori diversi. La legge sul volontariato, ad esempio, fu pensata dai promotori come la legge di ricono-scimento di tutto il terzo settore, ma la quasi contemporanea approvazione della legge sulla cooperazione sociale ne ha da subito ridimensionato la portata e le organizzazioni di volontariato sono diventate non l’unica, ma solo una delle diverse forme in cui è possibile organizzare attività di interesse generale. Tre sono le conseguenze di questo processo di istituzionalizzazione basato sul progressivo riconoscimento di nuove forme giuridiche: (i) la scarsa chiarezza dei confini entro cui ognuno può operare, (ii) la duplicazione di registri, osservatori, enti vari con funzioni a volte gestionali a volte di controllo (come i Co.ge.vo il cui unico compito è trasferire ai centri di servizi al volontariato i fondi assegnati per legge dalle fondazioni) e (iii) misure di sostegno diverse, non sempre giustificabili dal punto di vista della coerenza con la rilevanza sociale delle attività svolte. Mentre sul secondo punto è relativamente facile intervenire con una semplice opera di razionalizzazione (che tuttavia si ritiene debba essere esplicitamente prevista nella stessa legge delega), l’intervento sul primo aspetto richiede una più attenta riflessione volta ad individuare con precisione le incertezze sui confini. Queste riguardano in particolare tre aspetti.

 

  1. Le caratteristiche che devono avere le diverse tipologie organizzative per qualificarsi come tali: ne è esempio la previsione secondo cui in un’organizzazione di volontariato il lavoro dei volontari deve prevalere su quello di eventuali lavoratori dipendenti; poiché tuttavia la legge non specifica se tale prevalenza debba essere calcolata in base alle persone coinvolte o alle ore di lavoro effet-tivamente erogate dalle due categorie, questa ambiguità ha permesso il formarsi di organizzazioni dove i volontari gestiscono soprattutto la governance, mentre l’attività dipende in gran parte da lavoro dipendente, configurando a tutti gli effetti situazioni tipiche di impresa sociale; un chiarimento su questo punto è necessario anche per raccordare la legge sul volontariato con quella sull’impresa sociale.
  2. Gli ambiti di attività entro cui possono operare e i limiti degli stessi: ambedue questi aspetti sono spesso definiti in modo approssimativo e lasciano spazio ad interpretazioni che a loro volta possono dar luogo a forme di concorrenza sleale e a ricorsi alla magistratura; anche in questo caso si può portare l’esempio della norma prevista dalla legge sul volontariato laddove essa consente a queste organizzazioni di svolgere attività in convenzione con le pubbliche amministrazioni ma, stando allo spirito della legge, solo per attività a carattere sperimentale, ma che spesso è stata utilizzata per instaurare rapporti di fornitura di servizi tradizionali in modo continuativo, attività tipica invece di forme di impresa sociale, dando luogo anche a situazioni di concorrenza sleale e a relativi contenziosi.
  3. Le regole a cui le diverse tipologie organizzative devono sottostare: spesso queste regole sono diverse ma senza una motivazione ragionevole (se non quella di essere state promulgate in momenti diversi); l’esempio in questo caso è quello del diverso trattamento previsto per i soci delle organizzazioni di volontariato e quelli delle associazioni di promozione sociale: mentre i primi non possono essere remunerati in alcun modo dall’organizzazione di appartenenza (con l’eccezione dei rimborsi spese documentati), i secondi posso essere remunerati in varie forme e con benefici fiscali e possono essere anche assunti come dipendenti.

Quelli riportati sono solo degli esempi senza presunzione di esaustività, finalizzati a dimostrare la necessità di porre nella definizione della legge delega specifica attenzione alla necessità di fare chiarezza e di allineare le diverse fattispecie, anche se ciò può rappresentare una parziale limitazione dell’attività di alcune orga-nizzazioni, eventualmente prevedendo di facilitare il loro passaggio a forme organizzative più coerenti con l’attività svolta.
___________

Con riferimento alla revisione della legge sull’impresa sociale si vuole innanzitutto sottolineare che quanto previsto nel paragrafo delle Linee Guida dedicato a “far decollare l’impresa sociale” è del tutto condivisibile ed è in linea con quella che a nostra conoscenza è la riflessione scientifica in materia e con le indicazioni contenute nella Social Business Initiative della Commissione Europea, cui peraltro il network di centri di ricerca sul tema di cui Euricse è parte (EMES) ha dato un contributo diretto.

Per limitare gli equivoci che negli ultimi mesi hanno caratterizzato il dibattito sul tema si ritiene tuttavia utile far presente che l’obiettivo delle norme proposte non dovrebbe essere quello di favorire il decollo dell’impresa sociale in quanto forma organizzativa con finalità e attività coerenti, bensì quello di favorire un più ampio ricorso all’utilizzo delle possibilità offerte dal d.lgs 155 del 2006. L’impresa sociale è infatti già ampiamente sviluppata in Italia (anche in confronto con gli altri paesi europei, tra cui il Regno Unito spesso portato come esempio) nella forma della cooperazione sociale che ha tutte le caratteristiche previste sia dalla letteratura sul tema che dalla stessa Social Business Initiative (che nel definire l’impresa sociale si è chiaramente ispirata all’esperienza italiana). Nessuno può infatti ignorare che a fronte delle spesso citate 800 imprese sociali ex d.lgs 155/06, operano ad oggi in Italia oltre 13.000 cooperative sociali con quasi 400.000 occupati e circa 5 milioni di utenti.

In secondo luogo, nelle proposte di modifica, il punto che merita di essere chiarito già nella formulazione della legge delega per evitare fraintendimenti è quello della “previsione di forme limitate di remunerazione del capitale sociale”. Tra i proponenti di questa modifica del d.lgs 155/06 vi sono infatti due diverse posizioni. La prima, secondo noi più solida dal punto di vista sia della dottrina che dell’esperienza, sostiene che la norma vada allineata con quella in vigore per le cooperative sociali (e più in generale per le cooperative cosiddette a “mutualità prevalente”) che prevede la possibilità di una distribuzione degli utili correnti ai soci ordinari e finanziatori limitata a due punti percentuali oltre il rendimento dei buoni postali e il vincolo totale alla distribuibilità del patrimonio. Tale previsione ha diversi vantaggi: favorisce l’instaurarsi di rapporti fiduciari tra imprese, soci e vari portatori di interesse, fa dell’impresa sociale un bene comune in quanto di fatto non alienabile e, al tempo stesso favorisce la patrimonializzazione e mette l’impresa nelle condizioni, se necessario, di attrarre capitale di rischio. Come dimostra l’esperienza della cooperazione italiana, questa semplice regola ha impedito il verificarsi dei fenomeni di demutualizzazione che hanno caratterizzato negli ultimi due decenni la cooperazione in diversi paesi e ha, al contempo, favorito la capitalizzazione e quindi il rafforzamento delle cooperative. Questo sembra peraltro ciò che auspica la Commissione Europea quando sostiene che la maggior parte degli utili delle imprese sociali devono esse destinata al sostengo dell’attività dell’impresa stessa. La seconda posizione, sostenuta soprattutto nell’ambito del gruppo di lavoro del G7 sugli investimenti ad impatto sociale, vuole invece liberalizzare maggiormente la possibilità di distribuire gli utili ed eliminare l’indivisibilità perpetua del patrimonio, rischiando di fatto di allineare o quasi l’impresa sociale all’impresa lucrativa socialmente responsabile. Il limite di questa posizione è che essa non determina alcun vantaggio all’impresa sociale, mentre ne elimina o ne riduce sensibilmente i vantaggi legati ad un vincolo stringente di non distribuzione. I proponenti insistono molto sul fatto che l’allentamento del vincolo sarebbe una condizione per attrare i capitali necessari alle imprese sociali per crescere e svilupparsi, dimenticando che, come dimostra la ricerca empirica, la domanda di capitali da parte delle imprese sociali è limitata non per carenza di fondi ma perché esse operano in settori caratterizzati da alta intensità di lavoro (e quindi semmai hanno bisogno di capitale umano che la finanza non fornisce) e che la maggior parte delle imprese sociali che hanno finora avuto bisogno di capitali per effettuare investimenti o li hanno accumulati attraverso l’accantonamento degli utili a riserva, oppure li hanno ottenuti dal sistema creditizio. Altrimenti non si spiegherebbe perché le cooperative sociali nel 2012 avessero in essere ben 8 miliardi di investimenti.

Si ritiene in conclusione che, al fine di evitare il rischio di alimentare la confusione, soprattutto in sede di predisposizione del decreto legislativo, e di produrre norme confuse sul punto, sia opportuno che la questione si risolta già in sede di legge delega secondo quanto sostenuto dalla prima delle due posizioni illustrate.

Sempre con riferimento alla riforma della legge sull’impresa sociale si richiama la necessità di allineare le forme cooperative che sceglieranno la qualificazione di impresa sociale con quanto previsto dal codice civile in materia di cooperazione. Infatti queste imprese dovranno per legge avere come finalità l’interesse generale della comunità, come già avviene per le cooperative sociali. Esse quindi potrebbero non caratterizzarsi come a mutualità prevalente nel caso in cui, pur rispettando il vincolo alla distribuzione di utili, avessero tra i beneficiari prevalentemente non soci. E quindi perderebbero così anche i benefici fiscali associati alla loro finalità sociale. Si propone pertanto di annoverare esplicitamente anche queste cooperative tra quelle speciali e di dichiararle ope legis come a mutualità pre-valente.

Così riformata la legge sull’impresa sociale potrà pienamente assolvere alla fun-zione di marcare in maniera chiara il confine tra le attività di interesse collettivo orientate in senso imprenditoriale (a prescindere dalla forma giuridica adottata) da quelle che invece svolgono attività di advocacy e di erogazione senza per questo dover intervenire sul codice civile. E’ infatti più utile ed efficace promuovere la rinnovata norma sull’impresa sociale attraverso politiche mirate (finora assenti), così da favorire un posizionamento più chiaro di tutte quelle iniziative (in forma di cooperazione sociale, fondazione, associazione, ecc.) collocate (o che intendono collocarsi) in ambito imprenditoriale. In questo modo si potrebbe realizzare una più efficace azione di governance di quella che può essere considerata l’innovazione più importante che ha caratterizzato il terzo settore italiano negli ultimi decenni.
___________

Con riferimento alla proposta di “servizio civile nazionale universale”, del tutto condivisibile, si suggerisce di applicare fino in fondo il principio di sussidiarietà, separando l’approvazione dei progetti presentati dalle organizzazioni proponenti – e la cui approvazione spetta alla pubblica amministrazione – dal finanziamento delle posizioni approvate. Ciò a seguito di due constatazioni: (i) che nell’esperienza passata la principale limitazione al successo del servizio civile non è stata la carenza di progetti, ma l’insufficienza dei fondi pubblici a disposizione e (ii) che, come dimostrano anche i dati del recente Censimento sulle istituzioni nonprofit - secondo cui le entrate soprattutto da privati superano in modo anche significativo le uscite - sono molte le organizzazioni che dispongono di mezzi per finanziare direttamente almeno una parte delle posizioni attivabili. Se si consentisse alle organizzazioni interessate ad avere giovani in servizio civile di finanziare direttamente – secondo le regole valide per tutti – un parte dei giovani in servizio civile si aumenterebbe la capacità di assorbimento e, se questa disponibilità fosse in qualche modo incentivata, si responsabilizzerebbero maggiormente le stesse organizzazioni.
___________

Nel definire le misure di sostegno si ricorda che oltre a quelle indicate nelle Linee Guida ve ne possono essere altre ugualmente o forse anche più importanti da prendere in considerazioni, alcune delle quali già sperimentate negli anni passati, in particolare per la promozione della cooperazione sociale nelle regioni del Mez-zogiorno, e che si sono dimostrate di successo e altre che possono essere derivate dalle esperienze di altri paesi. Senza entrare nello specifico si possono ricordare:

  • la creazione di un Fondo nazionale (o di fondi regionali) “di capitale di rischio” dedicato esclusivamente al finanziamento di progetti di start up e di consolidamento di imprese sociali; come previsto dalla nuova programmazione dei Fondi strutturali, che richiama in maniera esplicita il sostegno alle imprese so-ciali, tali fondi possono oggi essere costituti anche attingendo al FERS; per aumentare il livello di successo dei finanziamenti garantiti dal fondo potrebbe inoltre essere utile replicare le modalità già sperimentate per il sostegno della sviluppo delle cooperative sociali meridionali e che prevedevano l’accompagnamento da parte di cooperative sociali già consolidate;
  • l’immediato recepimento delle nuove norme sulla concorrenza approvate a fine gennaio dal Parlamento Europeo a favore sia delle imprese sociali di inserimento lavorativo (quota minima del 30% di lavoratori svantaggiati occupati per poter ottenere commesse senza gara da parte delle pubbliche ammini-strazioni), che delle imprese che producendo servizi di interesse generale e hanno le caratteristiche previste per le imprese sociali (aumento a 700 mila euro del de minimis);
  • la possibilità di utilizzare parte dei fondi sociali europei per promuovere l’impresa sociale soprattutto in ambiti e su progetti innovativi;
  • la piena e coerente inclusione anche delle imprese sociali e dell’innovazione sociale nelle norme di sostegno alle nuove imprese innovative.

___________

Infine, un punto molto delicato è quello riguardante il riordino e l’armonizzazione delle diverse forme di fiscalità di vantaggio. La frammentarietà, la complessità e le associate incertezze della legislazione in essere sono note a tutti e hanno certamente rappresentato un deterrente allo sviluppo del terzo settore. Non solo: la palese mancanza di collegamento tra finalità dell’organizzazione e benefici concessi sia alla stessa che ad eventuali sostenitori, va certamente annoverata tra le cause della bassa propensione alle donazioni che caratterizza il paese. Inoltre, proprio il recente sviluppo di organizzazioni di Terzo Settore di natura produttiva – le im-prese sociali – hanno messo in crisi definitivamente la divisione tra attività commerciale e non su cui si basavano gran parte delle differenze di trattamento fiscale.

Da una analisi congiunta dell’esperienza di altri paesi (Usa in particolare) e della letteratura si evince che una moderna normativa fiscale in grado di agevolare le organizzazioni di Terzo Settore senza effetti distorsivi dovrebbe distinguere tra benefici assegnati in base alla natura dell’organizzazione e benefici legati alla ri-levanza sociale dell’attività. Tra i primi dovrebbero rientrare soprattutto le agevolazioni fiscali sugli utili non distribuiti (a condizione che vi sia un vincolo anche sul patrimonio) ed eventualmente sull’acquisto di asset che entrino a far parte del patrimonio indivisibile dell’organizzazione. Tutte le altre agevolazioni invece, ivi comprese quelle riservate ai donatori e lo stesso 5 per mille, dovrebbero essere concesse e graduate in funzione della rilevanza sociale (o dell’interesse generale) dell’attività svolta.


Trento, 13 giugno 2014

 

Il contributo di Euricse alla consultazione del Governo sulla riforma del terzo settore